Paradoxically, in a society where the rule of law is only affirmed, the citizen has chances to become advantaged in his relations with the public authority.

The paradox arises from the fact that the rule of law presupposes the limitation of public power by law and by the control exercised by impartial courts regarding the action of the public authority in relations with citizens, but the dissolution of the rule of law not only exposes the citizen to the abuses of the authority, but can end up in the situation in which the citizen becomes advantaged in this inverted relationship of power.

In reality, the second situation described above is also a result of wrongly or abusively exercised power, but this time in the internal struggle of the authorities of a weakened state.

An example of this manifest symptom of the justice system is judicial decisions in which the citizen is given justice by obliging the public authority to pay exorbitant sums of money which constitute the price of non-execution of judicial decisions issued by administrative litigation courts.

From the game of legislative amendments regarding the mechanism of forced execution of decisions in administrative litigation, interpretations of normative texts were born that lost sight of the inherent limits of the right to obtain the execution in kind of an obligation to do established by a public authority.

Thus, even the coercion of the public authority to execute a court decision that obliges it to a personal fact must fall within the limits of the law, and the court must be trained to observe them.

The provisions of art. 24 of Law no. 554/2004 of administrative litigation, regarding the obligation to execute court decisions, were initially modified by Law no. 76/2012 for the implementation of Law no. 134/2010 on the Code of Civil Procedure, together with the provisions of art. 894 of the Code of Civil Procedure, in the sense of the obligation to pay a penalty in case of non-execution of an obligation to do which could not be fulfilled by another person.

In the initial form, the provisions of art. 24 of Law no. 554/2004 regulated the creditor’s right to obtain compensation for delay in the enforced execution procedure, and art. 894 of the Code of Civil Procedure established the civil fine for forcing the debtor to fulfill the obligation, as well as the right of the creditor to obtain the payment of damages – interest, equivalent to the non-execution of the obligation to do which involves the personal fact of the debtor.

Therefore, since 2012, the legislator has dissociated the damages – interests from the penalties that can be applied to the debtor exclusively as a measure of coercion, for the purpose of executing the intuitu personae obligation established by an enforceable title.

Modification of the text of art. 24 of Law no. 554/2004 continued in the following years, in the sense of appropriating the provisions of art. 906 (former art. 894 and later art. 904 of the Code of Civil Procedure), although since 2012, the provisions of art. 24 referred to those from common law, in the sense of completion within the limits provided by art. 28 of Law no. 554/2004.

However, the purpose of applying penalties in forced execution regulated by the provisions of art. 24 of the Administrative Litigation Law escaped the courts, which oblige the public authority to pay penalties prior to the start of enforcement and for a period exceeding the term of their application, which could be observed by the courts through an exercise of systematic and teleological interpretation of the legal provisions.

Only in 2023, through the adoption of Law no. 84/2023, the legislator intervened to clarify the normative text of art. 24 para. (3) from Law no. 554/2004, by completing it in the sense of mentioning the term of maximum 3 months, counted from the communication of the conclusion regarding the establishment of the penalty, for which the penalty can be applied for the benefit of the plaintiff.

Up to this point and, moreover, in the future, considering that the enforced execution is governed by the legal provisions in force on the date of its initiation (in administrative litigation, the creditor’s request for the application of the fine and/or the penalty, based on the provisions of art. 24 paragraph (3), representing a request for enforcement, the administrative litigation courts will oblige the public authorities to pay penalties after the expiry of the 30-day period from the date of the final decision (if not there is another term established by the decision) until the date on which the 3-month term calculated from the date of communication of the decision to apply the penalty is fulfilled.

In this way, if the creditor decides to notify the enforcement court at the limit of the 3-year limitation period, starting from the date on which the right to obtain enforcement was born, and the enforcement court, in the wrong application of the text of art. 24 para. (3) from Law no. 554/2004, pronounces a decision to apply the maximum penalty of 1000 lei/day of delay starting from the date of completion of the term for the voluntary execution of the enforceable title, which it reasons and subsequently communicates to the authority after another half/one year from pronouncement, the creditor of a public authority has acquired a claim through the interpretation of the law that has nothing to do with the law, respectively with the purpose for which the penalties were regulated, as a means of coercion, and not as compensation for the creditor.

Moreover, according to the interpretation established by a decision to unify judicial practice[i], the text of art. 24 para. (3)- (4) has been interpreted in the sense that the creditor still has a 3-year limitation period for formulating the request to establish the definitive amount owed to him as penalties, which starts to run from the date of performance of the obligation or, in case of non-performance, from the date of expiry of the three-month period, within which the debtor had the obligation to perform the obligation in kind.

Contrary to the practice of the courts that judge according to common law[ii], in administrative litigation it is thus possible to establish the final amount of the penalties not only before the start of the enforcement procedure (that is, before the pronouncement of the decision to apply the fine/penalties), but also after its completion by executing the court decision.

All this, despite the fact that, according to the legislator’s conception, as can be detected through the comparative interpretation of the texts of art. 24 of Law no. 554/2004 with those of art. 906 (former art. 904, art. 894 of the Code of Civil Procedure), penalties for non-execution of a personal fact do not constitute damages – interests, but exclusively means of indirect coercion.

Paradoxically, although in the decisions unifying the judicial practice of the administrative litigation courts it is stated that the term of maximum three months is the one within which the coercive measures are expected to give results[iii], its fulfillment being proof of the fact that the execution in kind is no longer possible, the entire procedure for enforcement of a court decision becomes only a procedure for establishing sanctions, without any practical purpose from the perspective of enforcement.

The imposition, by way of the judicial interpretation that has become mandatory, of a 3-year statute of limitations for the formulation of a request for the definitive establishment of penalties, although it was stated (indeed, in the decisions to unify judicial practice in the application of common law, respectively the provisions art. 906 of the Code of Civil Procedure) that the penalty is of a provisional nature, being neither liquid nor enforceable[iv], so the preliminary conclusion of the application of the penalties is not enforceable, it is obviously contrary to the law.

Therefore, the enforcement procedure in administrative litigation has become, through the interpretation and application of the legal provisions by the courts, a procedure at the discretion of the creditor, through which he, relying on the non-execution or even the late execution of a court decision, obtains obliging the public authority to pay sums of money that have nothing to do with the damage suffered by him (for the coverage of which he has the right to request compensation, of course, but on the condition of proving the existence and extent of the damage, according to common law) and even in the situation in whose execution in kind would no longer be useful to him.

Until now, the institution of the statute of limitations has not been applied with regard to administrative litigation decisions, so it could be concluded that a creditor of the public authority is entitled to obtain its obligation to pay penalties, by formulating a request for establishing their final amount, anytime within 3 years, starting with the date of completion of the term of 3 months from the pronouncement of the decision to apply, with a provisional nature, the penalty.

In addition, compared to the legislative changes of art. 906 of the Code of Civil Procedure[v] and, above all, in relation to their interpretation by the High Court of Cassation and Justice by issuing a preliminary decision in 2023[vi], which represents a fundamental change of perspective compared to the one enshrined in year 2017, it remains to be seen to what extent the administrative litigation courts, whose practice did not distinguish between penalties and damages – interests, will interpret the law in the sense of a sine die obligation of the public authority to execute court decisions.

Although the culpable conduct of the public authority of disregarding a court decision cannot be accepted, however, no sanctioning procedure of the authority, at the creditor’s discretion, through which the latter obtains sums of money unrelated to the damage suffered, can be validated , the amount of the penalty being established by law and assessed by the court exclusively by referring to the conduct of the public authority, which could even opt for non-execution[vii], so the purpose of regulating penalties, as a means of indirect coercion of the public authority, cannot be achieved by transforming the enforcement procedure in kind into a penalty setting procedure.

If we ask who this practice can benefit, we can certainly say that it does not disadvantage the creditor of the public authority, that it punishes the public authority and that it is settled from the public budget.

[i] See Decision 12/2018 regarding the interpretation of the provisions of art. 24 para. (4) from the Administrative Litigation Law no. 554/2004, with subsequent amendments and additions, regarding: the term in which the creditor can request the determination of the final amount that will be owed to him by the debtor by way of penalties; the nature of this term and the penalty for non-compliance; the period considered for establishing this amount, when it is not a fixed amount, but a percentage and per day of delay; if, within this procedure, the court can establish the value of the object to which the delay penalties are applied, in the event that the court provided by art. 24 para. (3) from Law no. 554/2004 did not establish this, pronounced on February 22, 2018 by the High Court of Cassation and Justice, the Panel for resolving some legal issues, published in the Official Gazette no. 418 of May 16, 2018
[ii] See paragraph 58 of Decision 16/2017 regarding the pronouncement of a preliminary decision regarding the interpretation of the provisions of art. 9906 para. (4) of the Code of Civil Procedure, respectively whether it is admissible to formulate several requests to fix the final amount in the conditions where the obligation established by the enforceable title is not fulfilled, pronounced on March 6, 2078 by the High Court of Cassation and Justice, the Panel for resolving legal issues, published in the Official Gazette no. 258 of April 13, 2017
Also, see paragraph 115 and 129 of Decision 30/2023 regarding the pronouncement of a preliminary ruling on the interpretation and application of the provisions of art. 906 para. (4) and (5) of the Code of Civil Procedure, pronounced on April 24, 2023 by the High Court of Cassation and Justice, the Panel for resolving some legal issues, published in the Official Gazette no. 418 of May 16, 2023
[iii] See paragraphs 95 and 96 of Decision no. 12/2018, paragraph 127 of Decision 2/2023 regarding the pronouncement of a preliminary decision regarding the interpretation of the provisions of art. 24 para. (1)-(3) and (4) of Law no. 554/2004, with subsequent amendments and additions, pronounced on January 16, 2023 by the High Court of Cassation and Justice, the Panel for resolving some legal issues, published in the Official Gazette no. 141 of February 20, 2023, as well as paragraph 78 of Decision 21/2021 regarding the pronouncement of a preliminary ruling on the interpretation of the provisions of art. 24 para. (4) from Law no. 554/2004, as amended by Law no. 138/2014, pronounced on April 5, 2021 by the High Court of Cassation and Justice, the Panel for resolving some legal issues, published in the Official Gazette no. 572 of June 4, 2021
[iv] See paragraph 65 of Decision 16/2017
[v] See Law 310/2018 for the amendment and completion of Law no. 134/2010 regarding the Code of Civil Procedure, as well as for the modification and completion of other normative acts, art. I, point 68
[vi] See Decision 37/2023 in order to issue a preliminary ruling on the interpretation and application of the provisions of art. 906 para. (4) from the Code of Civil Procedure, pronounced on May 15, 2023 by the High Court of Cassation and Justice, the Panel for resolving some legal issues, published in the Official Gazette no. 660 of July 19, 2023
[vii] See paragraph 72 of Decision 16/2017

De ce este avantajos să devii creditor al unei autorități publice

În mod paradoxal, într-o societate în care statul de drept este doar afirmat, cetățeanul are șanse să devină avantajat în raporturile sale cu autoritatea publică.

Paradoxul se naște din faptul că statul de drept presupune limitarea puterii publice prin lege și prin controlul exercitat de instanțe judecătorești imparțiale privind acțiunea autorității publice în raporturile cu cetățenii, însă disoluția statului de drept nu numai că expune cetățeanul abuzurilor autorității, dar se poate ajunge în situația în care cetățeanul devine avantajat în acest raport inversat de putere.

În realitate, a doua situație descrisă mai sus constituie tot un rezultat al puterii greșit sau abuziv exercitate, de data aceasta însă în lupta internă a autorităților unui stat slăbit.

Un exemplu al acestui simptom manifest al sistemului de justiție îl constituie hotărâri judecătorești în care cetățeanului i se face dreptate prin obligarea autorității publice la plata unor sume de bani exorbitante care constituie preț al neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțe de contencios administrativ.

Din jocul modificărilor legislative privind mecanismul executării silite a hotărârilor din contenciosul administrativ, s-au născut interpretări ale textelor normative care au pierdut din vedere limitele inerente dreptului de a obține executarea în natură a unei obligații de a face stabilite în sarcina unei autorități publice.

Astfel, până și constrângerea autorității publice de a executa o hotărâre judecătorească care o obligă la un fapt personal trebuie să încadreze în limitele legii, iar instanța de judecată trebuie să fie antrenată să le observe.

Dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, privind obligația executării hotărârilor judecătorești, au fost modificate inițial prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, împreună cu dispozițiile art. 894 din Codul de procedură civilă, în sensul obligării la plata unei penalități în cazul neexecutării unei obligații de a face care nu putea fi îndeplinită prin altă persoană.

În forma inițială, dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 reglementau dreptul creditorului de a obține în procedura executării silite despăgubiri pentru întârziere, iar art. 894 din Codul de procedură civilă consfințea amenda civilă pentru constrângerea debitorului la îndeplinirea obligației, precum și dreptul creditorului de a obține plata de daune – interese, echivalent al neexecutării obligației de a face care implică faptul personal al debitorului.

Așadar, încă din anul 2012, legiuitorul a disociat daunele – interese de penalitățile ce pot fi aplicate debitorului exclusiv ca măsură de constrângere a acestuia, în scopul executării obligației intuitu personae stabilite printr-un titlu executoriu.

Modificarea textului art. 24 din Legea nr. 554/2004 a continuat în anii următori, în sensul aproprierii de dispozițiile art. 906 (fost art. 894 și ulterior art. 904 din Codul de procedură civilă), deși încă din anul 2012, dispozițiile art. 24 trimiteau la cele din dreptul comun, în sensul completării în limitele prevăzute de art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Cu toate acestea, scopul aplicării penalităților în executarea silită reglementată de dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ a scăpat instanțelor de judecată, acestea obligând autoritatea publică la plata de penalități anterior începerii executării silite și pentru o perioadă care exceda termenului de aplicare a acestora, care putea fi observat de instanțe printr-un exercițiu de interpretare sistematică și teleologică a dispozițiilor legale.

Abia în anul 2023, prin adoptarea Legii nr. 84/2023, legiuitorul a intervenit pentru a clarifica textul normativ al art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin completarea acestuia în sensul menționării termenului de maximum 3 luni, socotit de la comunicarea încheierii privind stabilirea penalității, pentru care poate fi aplicată penalitatea în beneficiul reclamantului.

Până la acest moment și, de altfel, în continuare, având în vedere că executarea silită este guvernată de dispozițiile legale în vigoare la data inițierii acesteia (în contenciosul administrativ, cererea creditorului de aplicarea a amenzii și/sau a penalității, întemeiate pe dispozițiile art. 24 alin. (3), reprezentând cerere de declanșare a executării silite), instanțele de contencios administrativ vor obliga autoritățile publice la plata de penalități de la expirarea termenului de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii (în cazul în care nu există alt termen stabilit prin hotărâre) până la data la care se împlinește termenul de 3 luni calculat de la data comunicării hotărârii de aplicare a penalității.

În acest fel, dacă creditorul decide să sesizeze instanța de executare la limita termenului de prescripție de 3 ani, începând cu data la care s-a născut dreptul de a obține executarea silită, iar instanța de executare, în aplicarea greșită a textului art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pronunță o hotărâre de aplicare a penalității maxime de 1000 lei/zi de întârziere începând cu data împliniri termenului pentru executarea de bunăvoie a titlului executoriu, pe care o motivează și ulterior o comunică autorității după încă o jumătate/un an de la pronunțare, creditorul unei autorități publice a dobândit o creanță prin interpretarea legii care nu are nicio legătură cu legea, respectiv cu scopul pentru care au fost reglementate penalitățile, ca mijloc de constrângere, iar nu ca despăgubiri pentru creditor.

Mai mult decât atât, potrivit interpretării consfințite printr-o decizie de unificare a practicii judiciare[i], textul art. 24 alin. (3)- (4) a fost interpretat în sensul în care creditorul mai are la dispoziție încă un termen de prescripție de 3 ani pentru formularea cererii de stabilire a sumei definitive ce i se datorează cu titlu de penalități, care începe să curgă de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea obligația să execute în natură obligația.

Contrar practicii instanțelor care judecă potrivit dreptului comun[ii], în contenciosul administrativ este astfel posibilă stabilirea sumei definitive a penalităților nu numai înainte de începerea procedurii de executare silită (adică anterior pronunțării hotărârii de aplicare a amenzii/penalităților), dar și ulterior finalizării acesteia prin executarea hotărârii judecătorești.

Toate acestea, în ciuda faptului că, potrivit concepției legiuitorului, astfel cum poate fi decelată prin interpretarea comparativă a textelor art. 24 din Legea nr. 554/2004 cu cele ale art. 906 (fost art. 904, art. 894 din Codul de procedură civilă), penalitățile pentru neexecutarea unui fapt personal nu constituie daune – interese, ci exclusiv mijloace de constrângere indirectă.

Paradoxal, deși în deciziile de unificare a practicii judiciare a instanțelor de contencios administrativ se afirmă că termenul de maximum trei luni este cel în cadrul căruia se așteaptă ca măsurile coercitive să dea rezultate[iii], împlinirea acestuia fiind dovadă a faptului că executarea în natură nu mai este posibilă, întreaga procedură de executare silită a unei hotărâri judecătorești devine doar o procedură de stabilire a unor sancțiuni, fără nicio finalitate practică din perspectiva executării silite.

Impunerea, pe calea interpretării judiciare devenite obligatorie a unui termen de prescripție extinctivă de 3 ani pentru formularea unei cereri de stabilire definitivă a penalităților, deși s-a afirmat (într-adevăr, în deciziile de unificare a practicii judiciare în aplicarea dreptului comun, respectiv a dispozițiilor art. 906 din Codul de procedură civilă) că penalitatea are un caracter provizoriu, nefiind nici lichidă și nici exigibilă[iv], astfel că încheierea preliminară de aplicare a penalităților nu are caracter executoriu, este în mod evident contrară legii.

Așadar, procedura executării silite în contencios administrativ a devenit, prin interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale de către instanțele judecătorești, o procedură aflată la discreția creditorului, prin care acesta, prevalându-se de neexecutarea sau chiar de executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătorești, obține obligarea autorității publice la plata unor sume de bani care nu au nicio legătură cu prejudiciul suferit de acesta (pentru acoperirea căruia are dreptul de a solicita despăgubiri, bineînțeles însă, cu condiția dovedirii existenței și întinderii prejudiciului, potrivit dreptului comun) și chiar în situația în care executarea în natură nu ar mai fi utilă acestuia.

Până în prezent, instituția perimării executării silite nu a fost aplicată în ceea ce privește hotărârile de contencios administrativ, astfel că s-ar putea concluziona că un creditor al autorității publice este îndreptățit să obțină obligarea acesteia la plata de penalități, prin formularea unei cereri de stabilire a sumei definitive a acestora, oricând în intervalul de 3 ani, începând cu data împlinirii termenului de 3 luni de la pronunțarea hotărârii de aplicare, cu caracter provizoriu, a penalității.

În plus, față de modificările legislative ale art. 906 din Codul de procedură civilă[v] și, mai ales, față de interpretarea acestora de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin pronunțarea unei hotărâri prealabile în anul 2023[vi], care reprezintă o schimbare fundamentală de optică față de cea consacrată în anul 2017, este de văzut în ce măsură instanțele de contencios administrativ, a căror practică nu a deosebit penalitățile de daunele – interese, vor interpreta legea în sensul unei obligații sine die a autorității publice de executare a hotărârilor judecătorești.

Deși conduita culpabilă a autorității publice de nesocotire a unei hotărâri judecătorești nu poate fi acceptată, totuși nu poate fi validată nicio procedură de sancționare a autorității, aflată la discreția creditorului, prin intermediul căreia cel din urmă obține sume de bani fără nicio legătură cu prejudiciul suferit, cuantumul penalității fiind stabilit prin lege și apreciat de instanța de judecată exclusiv prin raportare la conduita autorității publice, care ar putea chiar opta pentru neexecutare[vii], astfel că scopul reglementării penalităților, de mijloc de constrângere indirectă a autorității publice, nu poate fi atins prin transformarea procedurii de executare silită în natură într-o procedură de stabilire a penalităților.

Dacă ne întrebăm cui poate folosi această practică, putem spune, cu siguranță, ca ea nu dezavantajează creditorul autorității publice, că pedepsește autoritatea publică și că se decontează din bugetul public.

[i] A se vedea Decizia 12/2018 privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește: termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei definitive care i se va datora de debitor cu titlu de penalități; natura acestui termen și sancțiunea nerespectării lui; perioada care se are în vedere pentru stabilirea acestei sume, atunci când nu este sumă fixată, ci procentuală și pe zi de întârziere; dacă, în cadrul acestei proceduri, instanța poate stabili valoarea obiectului la care se aplică penalitățile de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu a stabilit acest lucru, pronunțată în data de 22 februarie 2018 de Înalta Curte  de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 418 din data de 16 mai 2018
[ii] A se vedea paragraful 58 din Decizia 16/2017 referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 9906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, respectiv dacă este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive în condițiile în care obligația stabilită prin titlul executoriu nu este adusă la îndeplinire, pronunțată în data de 6 martie 2078 de Înalta Curte  de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 258 din data de 13 aprilie 2017
De asemenea, a se vedea paragraful 115 și 129 din Decizia 30/2023 referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4) și (5) din Codul de procedură civilă, pronunțată în data de 24 aprilie 2023 de Înalta Curte  de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 418 din data de 16 mai 2023
[iii] A se vedea paragrafele 95 și 96 din Decizia nr. 12/2018, paragraful 127 din Decizia 2/2023 referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1)- (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pronunțată în data de 16 ianuarie 2023 de Înalta Curte  de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 141 din data de 20 februarie 2023, precum și paragraful 78 din Decizia 21/2021 referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 138/2014, pronunțată în data de 5 aprilie 2021 de Înalta Curte  de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 572 din data de 4 iunie 2021
[iv] A se vedea paragraful 65 din Decizia 16/2017
[v] A se vedea Legea 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, art. I, pct. 68
[vi] A se vedea Decizia 37/2023 în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 906 alin. (4)  din Codul de procedură civilă, pronunțată în data de 15 mai 2023 de Înalta Curte  de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 660 din data de 19 iulie 2023
[vii] A se vedea paragraful 72 din Decizia 16/2017

Article published in Juridice.ro